低碳经济政策的绩效审计

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  低碳经济是基于市场机制,通过制度和政策措施的制定和实施,推动提高能效技术、节能减排技术、可再生能源技术的开发和利用,实现低污染、低消耗、低排放和高效能、高效率、高效益的一种经济模式。低碳经济政策绩效审计,是指以低碳经济政策为对象的绩效审计。它是由审计机关针对低碳经济政策制定、执行中所运用的公共资源的效果性、环境性及公平性进行的监督和评价。审计机关通过低碳经济政策绩效审计,可以对政策运行中的弊端、政策制定的不当等提出意见和建议,为低碳经济政策的修改和完善提供依据。当前,我国开展低碳经济政策绩效审计应把握好以下几点:

  第一,确定低碳经济政策绩效审计目标。审计目标是人们通过审计活动所期望实现的根本目的、要求的总和。它随着审计环境的变化而不断变化,反映着经济社会的客观需求。政策绩效审计目标是效果性、环境性及公平性的统一体。根据我国低碳经济政策意图,低碳经济政策绩效审计的总体目标是,通过审计监督和评价,促进低碳经济政策的制定、实施和修订,保障低碳经济健康发展,减缓气候变化,促进人类可持续发展。

  低碳经济政策绩效审计的具体目标是:低碳经济政策、法规和制度制定过程的科学性、合法性;实施过程的公平性和环境性;实施结果的效果性;政府和部门履行低碳经济政策的责任性。低碳经济政策制定审计主要是审查和评价政策制定过程是否科学、合理和合法,制定的程序是否合乎相关规定,是否有与低碳经济政策目标相违背的程序和行为。政策执行过程的审计首先是审查和评价政策的目标在执行中是否存在偏差,是否遵循了公平性和环境性;其次是审查和评价执行政策的手段是否可行和合理;第三是检查和评价政策的执行效果。

  第二,加强低碳经济政策绩效审计专业人才队伍建设。低碳经济审计的对象、内容和手段的特殊性,决定了其专业性、技术性和综合性都很强。低碳经济政策绩效审计属于难度较高的审计,专业性和综合性都比较强,审计技术与方法更加复杂,审计人员除具备传统审计专业知识和技能以外,还应通晓和掌握环境学、新能源、公共政策学、公共管理学、工程学、生态学、统计学等多方面的专业知识和技能。高质量的低碳经济政策绩效审计要求审计人员在管理、计量、统计、能源利用、能效分析、财务分析、环境保护、低碳生产等方面有充分的从业经验,能够深刻地理解低碳经济政策意图,并有能力运用各种专业知识和技术测定政策效果,对其作出深刻而中肯的判断和评价,来保证低碳经济政策绩效审计工作的质量。

  目前,低碳经济政策绩效审计所需的规划、环境科学、资源利用等专业人才几乎空白。审计人员的配置呈现出知识结构单一、技能素养差距大的特点,掌握环境学、生态学、政策学、公共管理学、社会学、工程学等方面知识的专业人员相对缺乏。大多审计人员是不能满足低碳经济政策绩效审计要求的,短期内也不可能解决这个人才缺口。因此,开展低碳经济政策绩效审计,就要注重引进和聘用相关领域的专家型人才,建立低碳经济政策绩效审计专家人才库,优化审计资源配置,以保证低碳经济政策绩效审计工作顺利开展。除此之外,还要加强对现有审计人员的培训。在培训方式上,可由审计机关统一领导和组织,以高等院校为依托。在培训内容上,不仅应包括国内外低碳政策绩效审计理论研究成果,而且应突出低碳经济政策绩效审计实务。

  第三,建立健全低碳经济政策绩效审计的法律法规。我国应建立健全低碳经济法律法规,为低碳经济政策绩效审计开展提供完善的法律依据。我国已经颁布实施的与低碳经济相关的法规有《中华人民共和国可再生能源法》、《公共机构节能条例》、《民用建筑节能条例》、《中华人民共和国循环经济促进法》、《中华人民共和国节约能源法》、《中华人民共和国环境保护法》等,这些法规为低碳经济政策绩效审计提供了审计依据,但操作性不强。我国正在制定的《新能源产业发展规划》、《节能环保产业发展规划》和《关于发展低碳经济的指导意见》等规制,奠定了我国开展低碳经济政策绩效审计理论与实践的基础。这些年来,有关审计的法律、法规出台不少,但作为调整审计关系的行为规范与工作指南——《审计法》、《审计法实施条例》、《国家审计基本准则》等却没有明确低碳经济政策绩效审计的法律基础,也没有形成相应明确的审计准则。结合我国国情,借鉴国外经验,应加快健全低碳经济政策绩效审计的相关法律法规。

  第四,低碳经济政策绩效审计评价指标体系构建和标准选择。低碳经济政策绩效审计评价指标体系应与低碳经济政策目标充分而有效地关联,为低碳经济政策绩效提供综合的度量。我国可根据国情构建低碳经济政策绩效审计评价指标体系,节能减排、环境绩效、低碳技术创新与运用、清洁能源的贡献份额及碳排放总量、可再生能源在能源结构中占比、低碳产业产值占比等可以成为指标体系中的因子。在低碳经济政策绩效审计中,政策目标是最根本的审计评价标准,但低碳经济政策难以被简化为一个公式或一组可计量的标准。因此,在低碳经济政策绩效审计中,审计人员必须寻求更具操作性的绩效标准,目前还没有完善的标准可依,这在一定程度上影响了审计人员的正确判断。评价标准可以参考行业标准(如单位产值碳排放量、年低碳化投入额),也可考虑民众满意度、生态改善度等标准。国家也需要尽快出台相关的低碳化标准。